一、中国农民专业合作社发展面临的突出问题
2013年的中央1号文件提出:“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”, 并强调:“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体, 是发展农村集体经济的新型实体, 是创新农村社会管理的有效载体”。随着中央和地方政府日益加大对农民专业合作社的扶持力度, 中国农村合作事业的发展进入快速增长轨道, 以农民专业合作社为代表的农民合作经济组织发展呈现加速态势, 成为中国农业经营组织体制创新的一个新亮点。
虽然农民专业合作社发展迅速, 但也应清醒地看到其发展中存在一系列亟待解决的问题。其中一个突出的问题是合作社自身实力弱、运行不规范, 合作社的发展呈现异质性、多样性的特点, 水平参差不齐。中国农民专业合作社的发展仍处在起步阶段, 从总体水平看, 普遍存在经营规模小、经营实力弱、承担风险能力差, 停留在微型企业行列。带动农户入社的能力弱、农民通过合作社销售的农产品、购买的农资等的市场份额很低。
中国农民专业合作社发展走的是“先发展, 后规范, 在发展中规范”的路子, 现在看来是发展有余, 规范不足。登记注册的合作社中, 一部分仍是松散型的, 虽然在工商局注册登记, 但没有办公场所, 有的连牌子也没有挂;有一部分合作社只是从事技术服务和流通服务活动的中介性组织, 没有经济实力来从事经营性活动;也有一些具有一定经济实力的合作社, 有的是由涉农公司领办, 有的是由专业大户或大股东领办, 其中一些合作社甚至很少具有合作性质。
随着农民专业合作社数量、规模的迅速扩张, 学术界和社会各部门的争鸣日益激烈, 争论的焦点在于:在这些已经注册登记的合法合作社中, 有多少是按照法律规定的条款运作的?又有多少是为了套取国家财政扶持、税收优惠的“假合作社”、“贴牌合作社”或“空壳合作社”?有学者认为, 大约80%以上的合作社徒有虚名, 或出于政绩需要, 或为从中牟利而设 (《八成农合社被指“空壳”农业部设槛推示范社》, 《中国合作经济学会会刊》2010年第6期) 。也有学者针锋相对地指出, 那些认为虚假合作社泛滥的言论言过其实。合作社只要依法注册, 就没真假之分, 只有规范和不规范之分。不能用抽象的概念来框定合作社的实践, 农民受益是关键。[1]但是不管怎样, 在经营实力相对较强的合作社中, 较为普遍的现象是民主机制不健全, 领办人控制合作社, 成员账户没有建立或形同虚设, 财务管理不规范, 普通农民社员的参与度低, 普通成员与组织没有建立起利益共享、风险同担的激励和约束机制。一些农民专业合作社甚至不过是“公司+农户”的翻牌。
究竟什么样的合作社是规范的合作社?规范的合作社在中国有没有发展的空间?有没有生命力?如何促进规范的合作社的发展?令人深思。
二、农民专业合作社发展多样化、异质性的必然性
第一, 混合型多样化的农业经营模式为农民专业合作社的异质性发展提供了现实可能。在现实的中国农业现代化进程中, 我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式, 走的是一条兼容性较强的道路。农业现代化的主要形态一是出现对家庭经营的扩展和延伸, 通过各种形式的土地承包经营权流转, 专业种植、养殖和营销大户开展规模经营;二是当地的公司或合伙企业, 或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营;三是工商外来资本或大企业进入农业, 连片开发, 反租倒包。这样的农业现代化发展模式必然影响到农村土地制度变革的方向和乡村治理结构的演进, 同时也影响到农民专业合作社的发展和现阶段的特点。如果多样化、混合型的农业现代化发展模式和经营形态在中国农村长期存在, 而对公司等其他新型农业经营主体又缺乏制度规范和政策指导, 那么, 作为政府倡导发展的农民专业合作社将不可避免地呈现异质性和多样性的特点。
第二, 《农民专业合作社法》的相关条款为农民专业合作社的异质性发展提供了法理依据。《农民专业合作社法》规定, 合作社是“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。《农民专业合作社法》第十四条规定, “……从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体, 能够利用农民专业合作社提供的服务, 承认并遵守农民专业合作社章程, 履行章程规定的入社手续的, 可以成为农民专业合作社的成员”。按照这项规定, 涉农企业也可以成为合作社的团体会员。与遵循国际合作社联盟七项基本原则的经典合作社理论相比, 中国《农民专业合作社法》的一大区别是成员构成不再局限于具有相同市场地位、从事相同生产经营活动的同业生产者的联合, 而是在此基础上允许那些处在同一农产品产业链条上具有上游、下游业务关联的相关利益群体也能组成或进入合作社。在现实经济生活中, 服务的提供者和服务的使用者在很多情况下是利益交换的两方, 如果提供农产品销售、加工服务的是龙头企业, 利用服务的是农产品的生产者 (农户) , 农户社员希望初级产品能卖个好价钱, 并能分享加工、销售的增值利润;而公司社员则希望农产品的价格越低越好, 公司的利润越大越好。这部法令本身已经为可能存在利益冲突的两方共生在一个组织内提供了依据。农民专业合作社不仅是农产品生产经营者的同质性的组织, 也有可能成为服务利用者和服务提供者共同组成的异质性的组织。
三、农民专业合作社规范发展的难点是龙头企业与农民社员之间建立公平合理的利益联结机制
在农业产业化经营中, 工商及金融资本以龙头企业的形式进入农业, 是剥夺小农呢?还是实现双赢, 龙头企业和小农户成为利益共同体?这是一个不可回避的问题。同样的问题也出现在农民专业合作社的发展之中。龙头企业内部化于合作社中, 外部矛盾转化为内部矛盾究竟是利大还是弊大?一些地方的实践表明, 开展初加工、深加工和营销服务的合作社多数是依托龙头企业创办;农民自主创办的合作社基本以技术信息服务和对产品进行简单包装为主。在合作社内部, 龙头企业与农民社员如何建立紧密型利益联结机制?这种机制应该是公平合理的利益联结机制, 它能否建立就要看合作社内部的所有权、控制决策权和剩余索取权在农户社员与龙头企业之间怎么划分。
实践证明, 龙头企业领办的合作社中, 龙头企业与普通农户社员对合作社行使的权利差异很大。鉴于龙头企业拥有了合作社经营成功所需的资本、技术、营销渠道、品牌等核心稀缺资源, 并承担了经营风险, 这种制度安排决定了龙头企业成为合作社资产的主要所有者, 控制决策权和剩余索取权的主要掌握者。这也将造成普通农户社员在合作社的决策以及剩余分配中更加处于相对弱势的地位, 从而与龙头企业的经营实力、收入差距进一步拉大。
四、农民专业合作社规范化发展的路径选择
没有合作社的企业家, 就不可能有成功的合作社。目前, 发展得好的农民专业合作社, 一种是大户主导, 设立门槛, 排斥小农, 另一种是龙头企业领办, 资本占据主导地位。在中国农民专业合作社事业发展的初期, 专业大户领办或资本所有者领办合作社有其现实的合理性。政府政策的着力点应当顺应合作社的发展趋势, 在继续鼓励、引导各类社会精英带领农民发展合作社的同时, 强化对政府扶持资金使用的用途和收益分配的监督力度, 以保障扶持资金最大可能地让广大普通农户受益, 而非被个别领办人或企业占有。
北美新一代合作社的特点是合作社办企业。中国农民专业合作社当前的特点是企业进入并领办合作社。要想改变资本对普通农户社员处于支配地位的现状, 让农户社员逐渐获取更多的合作社资产所有权、控制决策权和剩余索取权, 唯一的途径是社员通过入股和扩股向农产品销售、加工和流通环节发展, 使农户社员逐渐掌控资本, 成为企业的所有者或大股东。持有股份应成为合作社成员的重要标志, 因为成员以其出资额在合作社中承担相应的责任, 也享有相应的权利;出资也是合作社成员行使民主权利的基础。由股东社员为主组成的合作社自身成为龙头企业, 将经济活动向农产品流通和加工领域拓展, 使从事第一产业的农民社员能分享初级农产品进入二三产业的增值收益, 最终实现服务利用者和服务提供者身份的同一。这是发展现代农业、增加农民收入的最佳途径, 是应该鼓励和倡导的发展方向。通过这条途径可使合作社成为社员具有同质性的组织, 也就促进了合作社的规范化。
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